Tóm tắt: Năng lực quản trị của Chủ tịch Ủy ban nhân dân (UBND) cấp xã là yếu tố quan trọng bảo đảm hiệu lực, hiệu quả hoạt động của chính quyền cơ sở trong bối cảnh đổi mới mô hình chính quyền địa phương ở Việt Nam. Bài viết phân tích khung năng lực quản trị của Chủ tịch UBND cấp xã trên cơ sở tiếp cận lý thuyết quản trị công hiện đại và yêu cầu thực tiễn của quản trị đa chủ thể, định hướng kết quả. Khung năng lực được xác định gồm năm nhóm cơ bản: hoạch định và ra quyết định; tổ chức thực thi chính sách; điều phối và liên kết; tương tác và phục vụ người dân; đổi mới sáng tạo và thích ứng.
Trên cơ sở đó, bài viết làm rõ sự liên kết và tính tích hợp giữa các thành tố tri thức, kỹ năng và thái độ trong cấu trúc năng lực, đồng thời chỉ ra sự tác động đồng thời của yếu tố cá nhân và điều kiện thể chế - tổ chức đối với năng lực quản trị. Từ đó, bài viết nhấn mạnh yêu cầu tiếp cận phát triển năng lực theo hướng hệ thống, gắn với cải cách thể chế, đổi mới công tác cán bộ, đào tạo theo năng lực và thúc đẩy chuyển đổi số, nhằm nâng cao chất lượng quản trị cấp cơ sở trong giai đoạn hiện nay.
Abstract: The governance capacity of the Chairperson of a Commune-level People’s Committee is a crucial factor in ensuring the effectiveness and efficiency of grassroots government operations in the context of Vietnam’s ongoing reforms of the local government model. This paper analyzes the governance competency framework of Commune-level People’s Committee Chairpersons based on the approach of modern public governance theory and the practical requirements of multi-stakeholder, results-oriented governance. The competency framework is identified as comprising five core groups: planning and decision-making; policy implementation; coordination and networking; interaction with and service delivery to citizens; and innovation and adaptability. On that basis, the paper clarifies the linkage and integration among knowledge, skills, and attitudes within the competency structure, while also highlighting the simultaneous influence of individual factors and institutional-organizational conditions on governance capacity. Accordingly, the paper emphasizes the need for a systemic approach to capacity development, closely linked to institutional reform, innovation in personnel management, competency-based training, and the promotion of digital transformation, in order to enhance the quality of grassroots governance in the current period.
Từ khoá: Quản trị, năng lực quản trị, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã, đổi mới mô hình chính quyền địa phương.
Ảnh minh họa
Đặt vấn đề:
Cải cách tổ chức chính quyền địa phương ở Việt Nam sau năm 2025 đang tạo ra những thay đổi quan trọng về cấu trúc và phương thức vận hành ở cấp cơ sở. Trong bối cảnh đó, cấp xã trở thành cấp trực tiếp giải quyết phần lớn các vấn đề phát triển và quản trị xã hội, qua đó làm gia tăng yêu cầu đối với vai trò và trách nhiệm của Chủ tịch UBND cấp xã với tư cách người đứng đầu bộ máy chính quyền cơ sở.
Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy năng lực thực thi của đội ngũ này còn chưa đồng đều, đặc biệt trong các nhiệm vụ mang tính tổng hợp và liên ngành. Nhiều yêu cầu mới của quản trị hiện đại như phối hợp đa chủ thể, sử dụng dữ liệu trong ra quyết định hay điều hành theo kết quả vẫn chưa được đáp ứng đầy đủ.
Trong khi đó, các nghiên cứu hiện có chủ yếu tiếp cận ở góc độ cải cách hành chính chung, chưa làm rõ cấu trúc năng lực quản trị của người đứng đầu cấp xã trong bối cảnh mới. Vì vậy, việc làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn về năng lực quản trị của Chủ tịch UBND cấp xã là cần thiết, nhằm góp phần hoàn thiện mô hình quản trị địa phương trong giai đoạn hiện nay.
1. Khung năng lực quản trị của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã
Khung năng lực quản trị của Chủ tịch UBND cấp xã được xây dựng trên cơ sở kết hợp lý thuyết quản trị công hiện đại và đặc thù chính quyền địa phương ở Việt Nam. “Năng lực” được hiểu là tổng hợp kiến thức, kỹ năng, thái độ và khả năng vận dụng vào thực tiễn để thực hiện hiệu quả nhiệm vụ (Boyatzis, 1982; Spencer & Spencer, 1993). “Quản trị” (governance) nhấn mạnh sự tham gia đa chủ thể, tính minh bạch, trách nhiệm giải trình và phục vụ người dân, khác với “quản lý” thiên về mệnh lệnh hành chính (Rhodes, 1997; Osborne, 2006). Theo đó, năng lực quản trị được hiểu là năng lực tích hợp, thể hiện khả năng kết nối, điều phối và vận hành hiệu quả nguồn lực, thể chế và các chủ thể trong hệ thống đa cấp, đa tác nhân nhằm đạt mục tiêu phát triển công.
Khung năng lực này dựa trên sự tích hợp các tiếp cận các mô hình lý thuyết như quản trị công mới (New Public Management - NPM), quản trị công mới theo mạng lưới (New Public Governance - NPG) và quản trị thích ứng (adaptive governance). NPM nhấn mạnh hiệu quả và quản lý theo kết quả (Hood, 1991); NPG đề cao hợp tác và mạng lưới trong cung ứng dịch vụ công (Osborne, 2010); còn quản trị thích ứng nhấn mạnh năng lực linh hoạt, học hỏi và thích ứng trong bối cảnh biến động (Folke et al., 2005). Sự kết hợp này tạo ra khung năng lực vừa bảo đảm hiệu quả, vừa tăng cường tính thích ứng và bao trùm, phù hợp yêu cầu đổi mới mô hình chính quyền địa phương hiện nay.
Khung năng lực được tiếp cận chủ yếu ở cấp độ cá nhân của Chủ tịch UBND cấp xã nhưng đồng thời phản ánh năng lực vận hành của hệ thống quản trị cơ sở, qua đó trở thành cầu nối giữa năng lực cá nhân và năng lực thể chế trong quản trị địa phương.
Trên cơ sở tiếp cận quản trị công hiện đại, khung năng lực quản trị của Chủ tịch UBND cấp xã được cấu trúc thành 05 nhóm năng lực cốt lõi, bảo đảm tính phân tầng chức năng, tránh chồng lấn nội dung và phản ánh đầy đủ chu trình quản trị công.
Một là, năng lực hoạch định và ra quyết định. Năng lực này thể hiện ở khả năng phân tích bối cảnh phát triển địa phương dựa trên dữ liệu và bằng chứng (evidence-based policymaking), xác định mục tiêu chiến lược, lập kế hoạch trung và dài hạn, đồng thời ra quyết định kịp thời, phù hợp thực tiễn. Năng lực này đòi hỏi tư duy hệ thống, phân tích chính sách và trách nhiệm giải trình. Trong quản trị hiện đại, nó gắn với tích hợp dữ liệu đa nguồn, nhận diện vấn đề chính sách sớm và xử lý tình huống bất định, bảo đảm cân bằng giữa tính hợp pháp, hợp lý và khả thi. Đồng thời, năng lực này bao hàm dự báo tác động, quản trị rủi ro và thiết lập cơ chế theo dõi - đánh giá để điều chỉnh chính sách trong quá trình thực thi.
Hai là, năng lực tổ chức thực thi chính sách. Đây là năng lực chuyển hóa chính sách thành chương trình, kế hoạch hành động cụ thể; tổ chức bộ máy; phân công, kiểm tra và điều chỉnh thực thi. Theo Jeffrey L. Pressman & Aaron Wildavsky (1984), đây là năng lực quyết định hiệu lực chính sách. Năng lực này tập trung vào thiết kế cơ chế phối hợp liên ngành, liên cấp nhằm giảm phân mảnh, bảo đảm phân bổ hợp lý nguồn lực (tài chính, nhân lực, công nghệ) cho mục tiêu chính sách. Đồng thời, việc áp dụng quản lý theo kết quả, M&E và phản hồi từ người dân, doanh nghiệp giúp nhận diện “điểm nghẽn” và nâng cao hiệu quả cung ứng dịch vụ công, hướng tới giá trị công và mức độ hài lòng của người dân.
Ba là, năng lực điều phối và liên kết. Năng lực này thể hiện ở khả năng phối hợp giữa các cơ quan hành chính, giữa các cấp chính quyền và với các chủ thể ngoài nhà nước như tổ chức xã hội, doanh nghiệp và cộng đồng. Trong bối cảnh quản trị đa trung tâm (polycentric governance), năng lực này bao gồm huy động nguồn lực xã hội, xử lý xung đột lợi ích và thiết lập cơ chế hợp tác bền vững. Theo Elinor Ostrom, điều này đòi hỏi kiến tạo “luật chơi” chung, xây dựng niềm tin và cơ chế chia sẻ trách nhiệm, qua đó tăng tính liên kết và hiệu quả của hệ thống quản trị, đồng thời khắc phục tình trạng cục bộ, khép kín giữa các lĩnh vực.
Bốn là, năng lực tương tác và phục vụ người dân. Năng lực này bao gồm giao tiếp công vụ, đối thoại chính sách, tiếp nhận và xử lý phản ánh, kiến nghị; bảo đảm minh bạch và nâng cao mức độ hài lòng của người dân. Đây là biểu hiện của chuyển đổi sang “chính quyền phục vụ” (Janet V. Denhardt & Robert B. Denhardt, 2003). Trong bối cảnh chuyển đổi số, năng lực này gắn với ứng dụng công nghệ để tăng tính minh bạch, tương tác hai chiều và phản hồi kịp thời. Trọng tâm là chuyển từ tư duy “cung cấp cái có sẵn” sang “phục vụ nhu cầu người dân”, qua đó nâng cao niềm tin và tính chính danh của chính quyền cơ sở.
Năm là, năng lực đổi mới sáng tạo và thích ứng. Năng lực này phản ánh khả năng ứng dụng công nghệ số, đổi mới phương thức điều hành và thích ứng với biến động kinh tế - xã hội - môi trường. Theo OECD (2019), năng lực này bao gồm vận hành chính quyền số và khai thác dữ liệu trong quản trị công. Đồng thời, nó bao gồm tư duy thử nghiệm chính sách, học hỏi thực tiễn và nhân rộng mô hình hiệu quả. Năng lực thích ứng thể hiện ở khả năng xây dựng kịch bản ứng phó với rủi ro như dịch bệnh, biến đổi khí hậu hay khủng hoảng kinh tế, qua đó nâng cao tính linh hoạt và sức chống chịu của hệ thống quản trị địa phương.
Khung năng lực quản trị của Chủ tịch UBND cấp xã được cấu trúc theo từng nhóm năng lực, trong đó mỗi nhóm đều bao gồm ba lớp cơ bản: (i) tri thức chuyên môn và tri thức quản trị; (ii) kỹ năng thực thi và tương tác; (iii) thái độ, giá trị công vụ và trách nhiệm giải trình. Cấu trúc ba lớp này phản ánh bản chất đa chiều của năng lực quản trị, đồng thời tạo cơ sở cho việc chuẩn hóa, đánh giá và phát triển năng lực theo tiếp cận hiện đại.
Năm nhóm năng lực gồm: hoạch định, thực thi, điều phối, phục vụ người dân và đổi mới sáng tạo, không tồn tại biệt lập mà tạo thành một chỉnh thể tích hợp, có quan hệ bổ trợ và tương tác lẫn nhau. Trong đó, năng lực hoạch định giữ vai trò định hướng; năng lực thực thi bảo đảm chuyển hóa mục tiêu thành kết quả; năng lực điều phối duy trì tính thống nhất và phối hợp hệ thống; năng lực phục vụ người dân phản ánh chất lượng quản trị và cơ chế phản hồi xã hội; còn năng lực đổi mới sáng tạo đóng vai trò thích ứng, điều chỉnh và thúc đẩy phát triển bền vững của chính quyền cơ sở.
Tuy nhiên, các năng lực này chịu sự chi phối mạnh bởi bối cảnh thể chế và hệ sinh thái quản trị địa phương, bao gồm mức độ phân quyền, cơ chế phối hợp liên cơ quan, nguồn lực công, chất lượng đội ngũ công chức, mức độ tham gia của người dân và doanh nghiệp, cũng như trình độ ứng dụng công nghệ và dữ liệu. Đây chính là “không gian vận hành” của năng lực quản trị. Khi thể chế minh bạch, nguồn lực bảo đảm và phối hợp hiệu quả, năng lực của Chủ tịch UBND cấp xã được phát huy đầy đủ, thể hiện qua chất lượng dịch vụ công, mức độ hài lòng của người dân và hiệu quả thực thi chính sách. Ngược lại, những hạn chế về thể chế và nguồn lực sẽ làm suy giảm đáng kể hiệu lực của năng lực cá nhân.
Trên cơ sở đó, việc phân tách các nhóm năng lực mang ý nghĩa phương pháp luận, nhằm làm rõ cấu trúc nội tại của một khái niệm vốn mang tính phức hợp, qua đó nhận diện chính xác điểm mạnh, hạn chế và khoảng trống năng lực để phục vụ thiết kế giải pháp nâng cao phù hợp.
Khung năng lực này không chỉ có giá trị mô tả mà còn là công cụ phân tích, đánh giá và định hướng chính sách trong tuyển dụng, đào tạo, bồi dưỡng và sử dụng cán bộ theo tiếp cận năng lực, phù hợp với yêu cầu đổi mới mô hình chính quyền địa phương ở Việt Nam. Đồng thời, khung năng lực còn có khả năng tham chiếu trong nghiên cứu so sánh quốc tế về quản trị địa phương, góp phần làm rõ vai trò của người đứng đầu cấp cơ sở trong mô hình quản trị công hiện đại.
2. Thực trạng năng lực quản trị của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã ở Việt Nam
Trong bối cảnh sắp xếp, sáp nhập đơn vị hành chính cấp xã, đặc biệt từ sau 01/7/2025, hệ thống chính quyền cơ sở ở Việt Nam có sự thay đổi lớn về quy mô và tính chất quản lý. Sau sắp xếp, cả nước còn 3.321 xã, phường và đặc khu (giảm từ 10.035 đơn vị), làm gia tăng đáng kể quy mô dân số, phạm vi lãnh thổ và mức độ phức tạp của nhiệm vụ quản trị ở cấp xã. Điều này đặt ra yêu cầu ngày càng cao đối với năng lực quản trị của Chủ tịch UBND cấp xã theo hướng chuyên nghiệp, đa nhiệm và thích ứng nhanh.
Trong bối cảnh đó, Chủ tịch UBND cấp xã phải đối mặt với nhiều áp lực lớn: (i) khối lượng công việc quá tải với hơn 1.065 nhiệm vụ bao trùm nhiều lĩnh vực từ hành chính, đất đai, hộ tịch, an ninh trật tự đến xây dựng nông thôn mới và chuyển đổi số; (ii) bộ máy tổ chức sau sáp nhập chưa tương thích đầy đủ với yêu cầu nhiệm vụ; (iii) chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức còn hạn chế về chuyên môn và kỹ năng số, nhất là ở miền núi, vùng sâu, vùng xa; (iv) cơ chế, chính sách còn bất cập về vị trí việc làm, cấp phó, phụ cấp và thu hút nhân lực chất lượng cao; (v) hạ tầng kỹ thuật và nền tảng chuyển đổi số chưa đồng bộ.
Xét theo các nhóm năng lực, thực trạng năng lực quản trị của Chủ tịch UBND cấp xã còn bộc lộ nhiều hạn chế đáng chú ý.
Trước hết, về năng lực hoạch định và ra quyết định, nhiều Chủ tịch UBND cấp xã còn hạn chế trong tư duy chiến lược, chủ yếu tập trung vào kế hoạch ngắn hạn, thiếu tầm nhìn dài hạn và chưa gắn chặt với đặc thù phát triển địa phương. Điều này phản ánh trực tiếp hạn chế trong vai trò định hướng phát triển ở cấp cơ sở.
Kết quả khảo sát Chỉ số hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh (PAPI) năm 2023 cho thấy mức độ công khai, minh bạch trong lập kế hoạch phát triển cấp cơ sở còn hạn chế, đặc biệt là sự tham gia của người dân trong quá trình ra quyết định chưa cao. Báo cáo PAPI 2023 của UNDP và Mặt trận Tổ quốc Việt Nam ghi nhận tỷ lệ người dân tham gia góp ý vào kế hoạch, quy hoạch địa phương còn ở mức trung bình, nhiều chỉ số chỉ đạt dưới 50%; đồng thời mức độ tiếp cận thông tin về kế hoạch phát triển cấp xã vẫn chưa đáp ứng yêu cầu cải cách.
Thực tiễn này cho thấy vai trò của Chủ tịch UBND cấp xã trong tổ chức tham vấn, công khai thông tin và thúc đẩy sự tham gia của người dân vào quá trình hoạch định chính sách chưa được phát huy đầy đủ, nhất là ở các xã miền núi, vùng sâu, vùng xa nơi điều kiện tiếp cận thông tin và năng lực cán bộ còn hạn chế.
Bên cạnh đó, quá trình hoạch định chính sách ở cấp cơ sở vẫn còn thiên về kinh nghiệm và chỉ đạo hành chính, trong khi việc sử dụng dữ liệu, bằng chứng và công cụ phân tích chính sách còn hạn chế. Cơ chế tham vấn cộng đồng chưa được thể chế hóa hiệu quả, dẫn đến chất lượng đầu vào cho quyết định công chưa cao. Đồng thời, năng lực thu thập, xử lý và tích hợp thông tin đa nguồn của người đứng đầu còn hạn chế, làm suy giảm chất lượng dự báo và tính khả thi của kế hoạch phát triển.
Trong nhiều trường hợp, Chủ tịch UBND cấp xã chưa thực sự đóng vai trò trung tâm trong điều phối thông tin và bảo đảm chất lượng dữ liệu phục vụ ra quyết định. Điều này cho thấy năng lực hoạch định chưa dựa đầy đủ trên bằng chứng và sự tham gia đa chủ thể - một yêu cầu cốt lõi của quản trị công hiện đại.
Về năng lực tổ chức thực thi chính sách của Chủ tịch UBND cấp xã. Về năng lực tổ chức thực thi chính sách, thực tiễn cho thấy việc triển khai chính sách ở cấp xã còn mang tính thụ động, phụ thuộc nhiều vào chỉ đạo cấp trên, thiếu linh hoạt và sáng tạo trong điều hành, đặc biệt trong điều chỉnh tiến độ, phân bổ nguồn lực và xử lý tình huống phát sinh.
Mặc dù chưa có chỉ số đo lường trực tiếp năng lực quản trị của Chủ tịch UBND cấp xã, nhưng các chỉ số hiệu quả thực thi và trải nghiệm người dân cung cấp bằng chứng gián tiếp đáng tin cậy. Theo PAPI 2023, điểm trung bình toàn quốc đạt khoảng 43,3/80; trong đó các nội dung liên quan trực tiếp đến thực thi chính sách như thủ tục hành chính và cung ứng dịch vụ công chỉ đạt 5,5-6,5/10, đồng thời 20-30% người dân vẫn gặp khó khăn khi thực hiện thủ tục. Điều này phản ánh hiệu quả tổ chức thực thi ở cấp xã còn hạn chế.
Tương tự, SIPAS 2023 cho thấy mức độ hài lòng chung đạt 82,69%, nhưng tiêu chí “tiếp nhận và xử lý hồ sơ” vẫn dưới 80% ở nhiều địa phương, cho thấy tồn tại điểm nghẽn trong quy trình thực thi, nhất là phối hợp và xử lý hành chính - yếu tố gắn trực tiếp với điều hành của người đứng đầu.
Báo cáo cải cách hành chính 2023 của Bộ Nội vụ cũng ghi nhận tỷ lệ giải quyết hồ sơ đúng hạn trung bình khoảng 98%, song vẫn có nơi chỉ đạt 90-95%; tỷ lệ dịch vụ công trực tuyến mức độ 3, 4 mới đạt 60-70%. Điều này phản ánh sự không đồng đều về hiệu quả thực thi giữa các địa phương và mức độ khác biệt trong năng lực tổ chức, điều hành và ứng dụng công nghệ ở cấp cơ sở.
Đáng chú ý, theo Thanh tra Chính phủ, khoảng 70-80% vụ việc khiếu nại, tố cáo phát sinh từ cấp cơ sở, trong khi hiệu quả giải quyết dứt điểm ở một số nơi còn hạn chế. Đây là chỉ dấu đầu ra của quá trình thực thi chính sách, phản ánh năng lực xử lý tình huống và quản trị xung đột xã hội chưa thật sự hiệu quả.
Tổng thể, các dữ liệu trên không đo lường trực tiếp năng lực cá nhân, nhưng phản ánh gián tiếp hiệu quả thực thi chính sách ở cấp xã. Qua đó cho thấy những hạn chế về chất lượng phục vụ, tiến độ xử lý và năng lực giải quyết vấn đề phát sinh có liên hệ với năng lực tổ chức thực thi, điều phối và kiểm soát quá trình thực hiện chính sách của chính quyền cấp xã, trong đó Chủ tịch UBND giữ vai trò trung tâm.
Về năng lực điều phối và liên kết, tình trạng chồng chéo giữa quản lý theo ngành và theo lãnh thổ vẫn còn phổ biến, trong khi cơ chế phối hợp chưa thực sự hiệu quả, dẫn đến phân tán nguồn lực và làm giảm hiệu quả quản trị địa phương. Thực tiễn cho thấy nhiều chương trình, dự án phát triển tại cơ sở còn thiếu sự gắn kết giữa các lĩnh vực như nông nghiệp, môi trường và xây dựng nông thôn mới, dẫn đến trùng lặp nhiệm vụ hoặc sử dụng nguồn lực chưa tối ưu (Bộ Kế hoạch và Đầu tư, 2023). Đồng thời, các cơ chế phối hợp liên ngành theo chương trình, dự án còn thiếu tính ràng buộc trách nhiệm rõ ràng và chưa được thể chế hóa đầy đủ.
Ở cấp xã, hạn chế này thể hiện rõ trong phối hợp giữa các bộ phận chuyên môn như địa chính - xây dựng, nông nghiệp, văn hóa - xã hội… vẫn chủ yếu mang tính hành chính, thiếu cơ chế chia sẻ thông tin và liên thông trách nhiệm, dẫn đến xử lý công việc phân tán và thiếu đồng bộ. Kết quả khảo sát của United Nations Development Programme (UNDP) về hiệu quả quản trị cơ sở cũng cho thấy mức độ phối hợp trong cung ứng dịch vụ công và giải quyết thủ tục hành chính liên thông ở cấp xã còn hạn chế, đặc biệt trong các lĩnh vực đất đai, môi trường và an sinh xã hội - những lĩnh vực đòi hỏi sự tham gia của nhiều chủ thể.
Thực trạng này phản ánh vai trò điều phối của Chủ tịch UBND cấp xã chưa được phát huy đầy đủ trong việc thiết lập cơ chế phối hợp hiệu quả và huy động nguồn lực tại chỗ, đồng thời cho thấy hạn chế trong năng lực điều phối theo hướng quản trị mạng lưới.
Về năng lực tương tác và phục vụ người dân, mặc dù cải cách hành chính và chất lượng cung ứng dịch vụ công đã có bước cải thiện, song mức độ hài lòng của người dân vẫn chưa ổn định và có sự khác biệt giữa các địa phương, phản ánh trực tiếp năng lực tổ chức và điều hành của Chủ tịch UBND cấp xã trong quan hệ phục vụ công. Theo Chỉ số SIPAS năm 2023, mức độ hài lòng của người dân đạt khoảng 82,9%, nhưng vẫn tồn tại chênh lệch đáng kể giữa các địa phương và lĩnh vực dịch vụ (Bộ Nội vụ, 2023).
Ở cấp xã, sự không đồng đều này cho thấy vai trò của người đứng đầu trong chỉ đạo cải cách thủ tục hành chính, nâng cao chất lượng đội ngũ công chức và kiểm soát thái độ phục vụ chưa được phát huy nhất quán. Hạn chế thể hiện rõ hơn trong các lĩnh vực trực tiếp liên quan đến quyền lợi người dân như đất đai, xây dựng và chính sách xã hội, nơi Chủ tịch UBND cấp xã vừa phải trực tiếp chỉ đạo, vừa chịu trách nhiệm về chất lượng giải quyết nhưng vẫn còn biểu hiện né tránh hoặc xử lý chưa kịp thời.
Đồng thời, kết quả phản ánh từ chỉ số PAPI cho thấy tình trạng nhũng nhiễu, phiền hà trong giải quyết thủ tục hành chính ở một số địa phương vẫn chưa được khắc phục triệt để. Điều này cho thấy năng lực kiểm soát quyền lực, bảo đảm kỷ luật - kỷ cương hành chính và xây dựng văn hóa phục vụ của người đứng đầu chính quyền cấp xã vẫn còn những hạn chế nhất định.
Về năng lực đổi mới sáng tạo và thích ứng, nhiều Chủ tịch UBND cấp xã chưa theo kịp yêu cầu chuyển đổi số, trong khi năng lực ứng dụng công nghệ thông tin trong quản trị còn hạn chế, phản ánh trực tiếp khả năng định hướng và dẫn dắt quá trình chuyển đổi số ở cấp cơ sở. Theo Báo cáo chuyển đổi số quốc gia năm 2024, tỷ lệ cung cấp dịch vụ công trực tuyến mức độ cao ở cấp xã còn thấp, đồng thời việc khai thác dữ liệu phục vụ ra quyết định chưa hiệu quả (Bộ Thông tin và Truyền thông, 2024).
Ở cấp xã, hạn chế này thể hiện ở việc người đứng đầu chưa chủ động chỉ đạo số hóa quy trình công vụ, chưa khai thác hiệu quả các hệ thống thông tin quản lý và còn lúng túng trong sử dụng dữ liệu phục vụ điều hành. Tỷ lệ hồ sơ trực tuyến còn thấp so với yêu cầu xây dựng chính quyền số, cho thấy khoảng cách đáng kể giữa yêu cầu thể chế và năng lực thực thi tại cơ sở.
Đồng thời, điều này phản ánh năng lực tổ chức chuyển đổi số, huy động nguồn lực công nghệ và đổi mới phương thức làm việc của đội ngũ công chức cấp xã còn hạn chế, trong đó vai trò dẫn dắt của Chủ tịch UBND cấp xã chưa được phát huy đầy đủ. Qua đó cho thấy sự chênh lệch rõ rệt giữa yêu cầu phát triển chính quyền số và năng lực thực tiễn của đội ngũ lãnh đạo cấp cơ sở.
Thực trạng này cho thấy năng lực quản trị của Chủ tịch UBND cấp xã ở Việt Nam đang trong giai đoạn chuyển tiếp giữa mô hình quản lý hành chính truyền thống và mô hình quản trị hiện đại. Khoảng cách giữa yêu cầu thể chế và năng lực thực thi vì vậy trở thành vấn đề cốt lõi cần được giải quyết trong tiến trình đổi mới mô hình chính quyền địa phương hiện nay.
Những hạn chế nêu trên bắt nguồn từ nhiều nguyên nhân mang tính hệ thống. Trước hết, thể chế pháp lý về chính quyền địa phương vẫn chưa hoàn thiện, chưa tạo đủ không gian tự chủ cho cấp xã, nhất là trong các lĩnh vực tài chính - ngân sách và quản lý nhân sự (Quốc hội, 2025). Điều này làm giảm tính chủ động của chính quyền cơ sở trong tổ chức thực thi nhiệm vụ. Thứ hai, công tác đào tạo, bồi dưỡng cán bộ còn thiên về lý thuyết, thiếu gắn với yêu cầu vị trí việc làm; theo đánh giá của Bộ Nội vụ, nội dung đào tạo chưa cập nhật đầy đủ các kỹ năng quản trị hiện đại như quản trị số và quản trị theo kết quả. Thứ ba, cơ chế đánh giá cán bộ chưa dựa trên đầu ra và mức độ hài lòng của người dân, chưa gắn với hiệu quả phát triển địa phương, dẫn đến hạn chế động lực nâng cao năng lực thực thi. Thứ tư, hệ thống thông tin phục vụ quản trị còn thiếu đồng bộ, chưa hình thành cơ sở dữ liệu tích hợp hỗ trợ ra quyết định. Bên cạnh đó, áp lực công việc lớn, phạm vi quản lý rộng và đa lĩnh vực sau sáp nhập đơn vị hành chính cũng làm gia tăng thách thức đối với hiệu quả điều hành của Chủ tịch UBND cấp xã.
3. Giải pháp nâng cao năng lực quản trị của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã
Thứ nhất, về thể chế, cần tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương theo hướng phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch UBND cấp xã, đồng thời tăng cường tính tự chủ gắn với trách nhiệm giải trình. Chủ thể thực hiện là Quốc hội, Chính phủ và Bộ Nội vụ, trọng tâm là rà soát, sửa đổi quy định về phân cấp, phân quyền, nhất là trong tài chính - ngân sách, đất đai và tổ chức bộ máy, nhằm khắc phục hạn chế về không gian tự chủ ở cấp xã trong quản lý nguồn lực. Cải cách cần hướng tới cơ chế “trao quyền gắn với kiểm soát quyền lực”, bảo đảm Chủ tịch UBND cấp xã có đủ thẩm quyền quyết định, đồng thời chịu trách nhiệm giải trình minh bạch trước cấp trên và Nhân dân thông qua công khai ngân sách, kiểm toán và tăng cường giám sát xã hội. Nguồn lực thực hiện dựa trên hệ thống pháp luật hiện hành và đội ngũ chuyên gia chính sách; lộ trình gắn với triển khai Luật Tổ chức chính quyền địa phương (sửa đổi) giai đoạn 2025-2030; cơ chế thực hiện thông qua ban hành văn bản quy phạm pháp luật và thiết lập giám sát của Hội đồng nhân dân cùng cộng đồng dân cư.
Thứ hai, về tổ chức và nhân sự, cần chuẩn hóa tiêu chuẩn chức danh Chủ tịch UBND cấp xã theo hướng tiếp cận năng lực, đồng thời đổi mới cơ chế tuyển chọn theo hướng cạnh tranh, minh bạch, lựa chọn được những người có năng lực thực chất. Chủ thể thực hiện là Bộ Nội vụ, Ban Tổ chức Trung ương và chính quyền địa phương các cấp. Nội dung cốt lõi là xây dựng khung năng lực chuẩn (competency framework) làm căn cứ cho tuyển dụng, bổ nhiệm, đánh giá và quy hoạch cán bộ, gắn với các chỉ báo hành vi cụ thể (behavioral indicators) cho từng nhóm năng lực; áp dụng các phương thức tuyển chọn hiện đại như thi tuyển cạnh tranh, đánh giá năng lực qua tình huống thực tiễn. Nguồn lực bao gồm hệ thống cơ sở dữ liệu cán bộ, đội ngũ chuyên gia đánh giá và ngân sách cho công tác cải cách nhân sự. Lộ trình thực hiện theo hướng thí điểm tại một số địa phương từ năm 2026-2028, sau đó nhân rộng trên toàn quốc. Cơ chế bảo đảm thực hiện là công khai, minh bạch quy trình tuyển chọn, tăng cường giám sát của các cơ quan dân cử và xã hội, qua đó bảo đảm lựa chọn được đội ngũ có khả năng thực thi hiệu quả trong bối cảnh quản trị đa ngành, đa lĩnh vực.
Thứ ba, về đào tạo và bồi dưỡng, cần chuyển mạnh từ đào tạo lý thuyết sang phát triển năng lực thực tiễn, áp dụng các phương pháp như “learning by doing”, đào tạo theo tình huống, gắn với yêu cầu công việc cụ thể. Chủ thể thực hiện là Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, các cơ sở đào tạo, bồi dưỡng cán bộ của các bộ ngành liên quan và các địa phương. Nội dung đào tạo cần tập trung vào các kỹ năng cốt lõi như ra quyết định dựa trên dữ liệu, quản trị dự án công, quản trị mạng lưới và chuyển đổi số, hướng tới việc hình thành năng lực ra quyết định dựa trên bằng chứng, năng lực điều phối liên ngành và năng lực thích ứng với môi trường biến động. Nguồn lực bao gồm đội ngũ giảng viên, chuyên gia thực tiễn, hệ thống học liệu số và ngân sách đào tạo. Lộ trình thực hiện theo hướng tiếp tục cập nhật chương trình đào tạo đã thực hiện từ năm 2025, triển khai rộng rãi từ năm 2026 trở đi. Cơ chế thực hiện là gắn kết chặt chẽ giữa đào tạo và sử dụng cán bộ, coi kết quả đào tạo là tiêu chí bắt buộc trong bổ nhiệm và đánh giá.
Thứ tư, về đánh giá và kiểm soát, cần xây dựng hệ thống đánh giá dựa trên kết quả đầu ra (KPIs), đồng thời tăng cường sự giám sát của người dân và xã hội đối với hoạt động của chính quyền cấp xã. Chủ thể thực hiện là Chính phủ, Bộ Nội vụ, UBND cấp tỉnh và các cơ quan giám sát như Hội đồng nhân dân, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam. Nội dung cốt lõi là thiết lập bộ chỉ số đánh giá hiệu quả quản trị của Chủ tịch UBND cấp xã gắn với các tiêu chí cụ thể như chất lượng dịch vụ công, mức độ hài lòng của người dân, hiệu quả sử dụng nguồn lực, có thể tích hợp với các chỉ số hiện có như PAPI, SIPAS để bảo đảm tính khách quan và khả năng so sánh, với các chỉ báo cụ thể như tỷ lệ giải quyết hồ sơ đúng hạn, mức độ hài lòng của người dân, hiệu quả sử dụng ngân sách. Nguồn lực bao gồm hệ thống dữ liệu quản lý, nền tảng công nghệ thông tin và đội ngũ đánh giá độc lập. Lộ trình thực hiện theo hướng xây dựng thí điểm bộ chỉ số từ năm 2026, áp dụng chính thức từ năm 2028. Cơ chế thực hiện là công khai kết quả đánh giá, gắn với chế độ khen thưởng, kỷ luật và quy hoạch cán bộ.
Thứ năm, về chuyển đổi số, cần đẩy mạnh ứng dụng chính quyền số ở cấp xã, xây dựng hệ thống dữ liệu phục vụ quản trị, qua đó nâng cao hiệu quả ra quyết định và cung cấp dịch vụ công. Chủ thể thực hiện là Bộ Khoa học và Công nghệ, UBND cấp tỉnh và cấp xã. Nội dung trọng tâm là hoàn thiện hạ tầng số, triển khai hệ thống quản lý điều hành điện tử, tích hợp dữ liệu dân cư, đất đai, tài chính; đồng thời nâng cao năng lực số cho đội ngũ cán bộ, đặc biệt là khai thác dữ liệu để hỗ trợ ra quyết định theo thời gian thực (data-driven governance). Nguồn lực bao gồm ngân sách nhà nước, hợp tác công - tư và các nền tảng công nghệ. Lộ trình thực hiện gắn với Chương trình chuyển đổi số quốc gia đến năm 2030, trong đó cấp xã là cấp trực tiếp cung cấp dịch vụ cho người dân. Cơ chế thực hiện là chuẩn hóa quy trình số hóa, bảo đảm an toàn thông tin và tăng cường kết nối liên thông giữa các cấp chính quyền.
Thứ sáu, về môi trường làm việc, cần tạo điều kiện để Chủ tịch UBND cấp xã phát huy tính chủ động, sáng tạo, giảm bớt các thủ tục hành chính nội bộ không cần thiết, từ đó tập trung vào các hoạt động quản trị mang tính chiến lược và phục vụ người dân. Chủ thể thực hiện là Chính phủ và chính quyền địa phương các cấp. Nội dung cải cách bao gồm tinh giản quy trình nội bộ, phân cấp mạnh mẽ, giảm bớt các báo cáo hình thức, đồng thời xây dựng môi trường làm việc chuyên nghiệp, minh bạch, khuyến khích đổi mới sáng tạo, đồng thời thiết lập cơ chế bảo vệ cán bộ dám nghĩ, dám làm, dám chịu trách nhiệm trong khuôn khổ pháp luật. Nguồn lực là cải cách tổ chức bộ máy, ứng dụng công nghệ và cơ chế tài chính phù hợp. Lộ trình thực hiện theo hướng đồng bộ với cải cách hành chính giai đoạn 2025-2030. Cơ chế thực hiện là gắn trách nhiệm người đứng đầu với kết quả hoạt động, đồng thời tạo không gian thử nghiệm chính sách (policy sandbox) ở cấp cơ sở.
Tổng thể, các giải pháp nêu trên cần được triển khai theo cách tiếp cận hệ thống, bảo đảm sự liên kết chặt chẽ giữa thể chế - con người - công cụ - môi trường. Trong đó, cải cách thể chế và đổi mới công tác tuyển dụng, quản lý, đánh giá, sử dụng cán bộ là hai khâu mang tính đột phá, có ý nghĩa quyết định đối với hiệu quả của các giải pháp còn lại. Chỉ khi các yếu tố này được cải cách đồng bộ, năng lực quản trị của Chủ tịch UBND cấp xã mới có thể được nâng cao một cách thực chất, đáp ứng yêu cầu của mô hình chính quyền địa phương hiện đại, phục vụ người dân và thúc đẩy phát triển bền vững.
Kết luận:
Trong bối cảnh đổi mới mô hình chính quyền địa phương và yêu cầu chuyển dịch từ “quản lý” sang “quản trị”, việc nâng cao năng lực quản trị của Chủ tịch UBND cấp xã không chỉ là yêu cầu cấp thiết mà còn mang ý nghĩa quyết định đối với hiệu lực, hiệu quả hoạt động của hệ thống chính quyền cơ sở. Trên cơ sở khung năng lực gồm năm nhóm cốt lõi - hoạch định và ra quyết định; tổ chức thực thi; điều phối và liên kết; tương tác và phục vụ người dân; đổi mới sáng tạo và thích ứng - bài viết đã chỉ ra rằng năng lực của người đứng đầu cấp xã ở Việt Nam hiện nay đang ở trạng thái chuyển tiếp, với những tiến bộ nhất định nhưng vẫn tồn tại khoảng cách đáng kể so với yêu cầu của quản trị hiện đại. Các hạn chế này không chỉ bắt nguồn từ yếu tố cá nhân mà còn gắn với những ràng buộc về thể chế, tổ chức, nguồn lực và môi trường quản trị. Do đó, việc nâng cao năng lực quản trị cần được tiếp cận một cách hệ thống, thông qua đồng bộ các giải pháp về hoàn thiện thể chế, đổi mới công tác cán bộ, nâng cao chất lượng đào tạo - bồi dưỡng, cải cách cơ chế đánh giá và thúc đẩy chuyển đổi số. Chỉ khi hội tụ đầy đủ các điều kiện này, Chủ tịch UBND cấp xã mới có thể phát huy vai trò là trung tâm điều hành, kết nối và kiến tạo phát triển ở cấp cơ sở, góp phần xây dựng nền hành chính phục vụ, hiện đại, minh bạch và hướng tới người dân.
Tài liệu tham khảo
1. Bộ Nội vụ (2023), Báo cáo Chỉ số hài lòng của người dân, tổ chức đối với sự phục vụ của cơ quan hành chính nhà nước (SIPAS).
2. Bộ Nội vụ (2024), Báo cáo tổng hợp về sắp xếp đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã giai đoạn 2019-2025.
3. Bộ Kế hoạch và Đầu tư (2023), Báo cáo đánh giá thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội.
4. Bộ Thông tin và Truyền thông (2024), Báo cáo chuyển đổi số quốc gia.
5. Chính phủ (2025), Báo cáo tổng kết Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2021-2025.
6. Quốc hội (2025), Luật Tổ chức chính quyền địa phương (sửa đổi).
7. UNDP & Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam (2023), Báo cáo Chỉ số hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh (PAPI).
8. Boyatzis, R.E. (1982), The Competent Manager: A Model for Effective Performance, Wiley, New York.
9. Denhardt, J.V. and Denhardt, R.B. (2003), The New Public Service: Serving, Not Steering, M.E. Sharpe, Armonk, NY.
10. Folke, C., Hahn, T., Olsson, P. and Norberg, J. (2005), “Adaptive Governance of Social-Ecological Systems”, Annual Review of Environment and Resources.
11. Hood, C. (1991), “A Public Management for All Seasons?”, Public Administration.
12. OECD (2019), The Path to Becoming a Data-Driven Public Sector, OECD Publishing, Paris.
13. Osborne, S.P. (2006), “The New Public Governance?”, Public Management Review.
14. Osborne, S.P. (Ed.) (2010), The New Public Governance: Emerging Perspectives on the Theory and Practice of Public Governance, Routledge, London.
15. Pressman, J.L. and Wildavsky, A. (1984), Implementation: How Great Expectations in Washington Are Dashed in Oakland, University of California Press, Berkeley, CA.
16. Rhodes, R.A.W. (1997), Understanding Governance: Policy Networks, Governance, Reflexivity and Accountability, Open University Press, Buckingham.
17. Spencer, L.M. and Spencer, S.M. (1993), Competence at Work: Models for Superior Performance, Wiley, New York.
